QUYỀN TỰ DO ĐI LẠI, CƯ TRÚ

Quyền tự do đi lại, cư trú trước hết được đề cập trong Điều 13 UDHR, trong đó nêu rằng: Mọi người đều có quyền tự do đi lại và tự do cư trú trong phạm vi lãnh thổ của quốc gia. Mọi người đều có quyền rời khỏi bất kỳ nước nào, kể cả nước mình, cũng như có quyền trở về nước mình. Quy định này sau đó được tái khẳng định và cụ thể hóa trong các Điều 12 và 13 Công ước quốc tế êề các quyền dân sự và chính trị ( ICCPR).

Theo Điều 12 ICCPR thì: Bất cứ ai cư trú hợp pháp trên lãnh thổ của một quốc gia đều có quyền tự do đi lại và tự do lựa chọn nơi cư trú trong phạm vi lãnh thổ quốc gia đó. Mọi người đều có quyền tự do rời khỏi bất kỳ nước nào, kể cả nước mình. Không ai bị tước đoạt một cách tuỳ tiện quyền được trở về nước mình (các Khoản 1,2,4). Nhìn tổng quát, có thể thấy rằng Điều này đã đề cập đến bốn dạng tự do cụ thể có mối liên hệ gắn kết với nhau, bao gồm: Tự do lựa chọn nơi sinh sống trên lãnh thổ quốc gia; Tự do đi lại trong phạm vi lãnh thổ quốc gia; Tự do đi khỏi bất kỳ nước nào, kể cả nước mình; Tự do trở về nước mình.

Tuy nhiên, theo Khoản 3 Điều 12, quyền tự do đi lại và cư trú không phải là một quyền tuyệt đối (absolute right), mà có thể bị hạn chế nếu... do luật định và là cần thiết để bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự công cộng, sức khoẻ hoặc đạo đức xã hội hoặc các quyền tự do của người khác, và phải phù hợp với những quyền khác được ICCPR công nhận. 

Về Điều 12 ICCPR, bên cạnh những khía cạnh đã được nêu cụ thể, trong Bình luận chung số 27 thông qua tại phiên họp lần thứ 67 (1999), HRC đã phân tích thêm một số nội dung của quyền này mà có thể tóm tắt những điểm quan trọng như sau:

Thứ nhất, tự do đi lại là điều kiện không thể thiếu đối với sự phát triển tự do của cá nhân. Quyền này có ảnh hưởng đến một số quyền khác được ghi nhận trong ICCPR và có mối liên hệ chặt chẽ với Điều 13 (đoạn 1).

Thứ hai, các quốc gia có thể đặt ra những giới hạn nhất định về quyền tự do đi lại, tuy nhiên, những giới hạn đặt ra không được làm vô hiệu nguyên tắc tự do đi lại, và phải dựa trên những căn cứ quy định trong Khoản 3 Điều 12 và phải phù hợp với các quyền khác được ICCPR công nhận (đoạn 2).

Thứ ba, quyền này không chỉ được áp dụng với các công dân mà còn với người nước ngoài đang cư trú hoặc hiện diện hợp pháp trên lãnh thổ nước khác. Việc cho phép nhập cảnh và tư cách "hợp pháp" của một người nước ngoài trên lãnh thổ của một nước phụ thuộc vào quy định pháp luật quốc gia và phù hợp với những nghĩa vụ quốc tế của nước đó. Tuy nhiên, khi một người nước ngoài đã được phép nhập cảnh vào lãnh thổ một nước thành viên thì người đó phải được coi là hợp pháp trong phạm vi lãnh thổ của nước này[1]. Và khi một người nước ngoài có tư cách hợp pháp trong lãnh thổ một nước, thì người này có các quyền theo quy định Điều 12; mọi sự đối xử với người này khác với sự đối xử dành cho công dân nước đó sẽ phải căn cứ theo các nguyên tắc được quy định ở Khoản 3 Điều 12[2] (đoạn 4).

Thứ tư, quyền tự do đi lại được áp dụng trên toàn bộ lãnh thổ của một nước, kể cả những phần hợp thành trong trường hợp một quốc gia theo thể chế liên bang (đoạn 5).

Thứ năm, việc bảo đảm quyền đi lại và tự do lựa chọn nơi sinh sống trong phạm vi lãnh thổ của quốc gia không phụ thuộc vào mục đích hay lý do của việc đi lại hay của việc lựa chọn nơi cư trú. Bất cứ sự hạn chế nào với quyền này phải căn cứ vào quy định trong Khoản 3 Điều 12 (đoạn 5).

Thứ sáu, cần bảo vệ các quyền quy định trong Điều 12 khỏi sự vi phạm không chỉ từ phía các cơ quan, viên chức nhà nước, mà còn từ các chủ thể khác (ví dụ, phụ nữ có thể bị cản trở việc hưởng thụ quyền này từ chồng hoặc những người thân trong gia đình) (đoạn 6).

            Thứ bảy, quyền tự do cư trú còn bao hàm sự bảo vệ khỏi tình trạng bị bắt buộc di dời chỗ ở trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, cũng như khỏi bị  ngăn cấm không được đến hoặc sinh sống ở một khu vực nhất định trên lãnh thổ quốc gia, ngoại trừ những trường hợp nêu ở Khoản 3 Điều 12 (đoạn 7).

            Thứ tám, quyền tự do đi khỏi bất cứ nước nào, kể cả nước mình được áp dụng không phụ thuộc vào nước đến và mục đích, thời gian mà cá nhân dự định ở lại bên ngoài nước mình. Bởi vậy, quyền này bao hàm cả quyền đi ra nước ngoài để làm việc, tham quan cũng như để cư trú lâu dài. Quyền này áp dụng cả cho những người nước ngoài sống hợp pháp trên lãnh thổ của một nước khác, vì vậy, một người nước ngoài bị trục xuất hợp pháp có quyền được lựa chọn nước đến nếu có sự đồng ý của nước đó[3] (đoạn 8).

            Thứ chín, cả nước mà một người sẽ đến cư trú và nước người đó có quốc tịch đều có trách nhiệm bảo đảm quyền tự do rời khỏi bất kỳ nước nào nêu ở Khoản 2 Điều 12[4]. Do việc đi lại giữa các nước thường đòi hỏi những giấy tờ thông hành như hộ chiếu...nên quyền được đi khỏi một nước phải bao hàm cả quyền có được những giấy tờ thông hành cần thiết. Việc từ chối cấp hoặc gia hạn hộ chiếu cho một người có thể tước đoạt của người đó quyền được rời khỏi nước mà họ đang sinh sống để đi nơi khác, bao gồm quyền được trở về nước mình[5]7 (đoạn 9).

            Thứ mười, những hạn chế quy định trong Khoản 3 Điều 12 chỉ được thực hiện nhằm các mục đích bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự công cộng hay đạo đức xã hội và các quyền và tự do của người khác và phải phù hợp với các quyền khác được ghi nhận trong Công ước, cũng như phải được quy định trong pháp luật (đoạn 11). Khi đặt ra những hạn chế về quyền này trong pháp luật, các quốc gia thành viên phải tuân thủ nguyên tắc có liên quan nêu ở Điều 5 ICCPR, theo đó, các hạn chế đưa ra phải không làm tổn hại đến bản chất của các quyền; phải có sự tương thích giữa sự hạn chế và quyền có liên quan, giữa quy phạm và loại trừ (đoạn 13); những hạn chế phải tương xứng với lợi ích được bảo vệ (đoạn 14) và nguyên tắc tương xứng này cần được tuân thủ bởi cả các cơ quan lập pháp lẫn các cơ quan tư pháp và hành chính (đoạn 15).

Một số hạn chế bị coi là không thích đáng bao gồm: (i) Không cho phép một người ra nước ngoài vì cho rằng người này nắm giữ "các bí mật của nhà nước"; (ii) Ngăn cản một cá nhân đi lại trong nước với lý do không có giấy phép cụ thể (đoạn 16); (iii) Đòi hỏi cá nhân phải xin phép và được sự chấp nhận của cơ quan có thẩm quyền mới được thay đổi nơi cư trú; (iv) Những đòi hỏi đặc biệt để có thể được cấp hộ chiếu; (v) Đòi hỏi phải có bảo lãnh từ những thành viên khác trong gia đình mới được xuất cảnh; (vi) Đòi hỏi phải mô tả chính xác về lộ trình đi lại; (vii) Trì hoãn trong việc cấp các giấy tờ đi lại; (viii) Áp đặt những hạn chế đối với các thành viên gia đình trong việc đi lại với nhau; (ix) Đưa ra những đòi hỏi về phải cam kết trở lại hoặc phải mua vé khứ hồi, về việc phải có giấy mời từ nước đến hoặc từ người thân đang sống ở đó; (x) Gây ra những phiền nhiễu với người nộp đơn xin xuất cảnh, ví dụ như sự đe doạ xâm hại thân thể, bắt giữ, mất việc làm hay không cho con cái học trung học hay đại học; (xi) Từ chối cấp hộ chiếu vì cho rằng người nộp đơn gây hại cho thanh danh của đất nước...(đoạn 17).

Những hạn chế được coi là thích đáng có thể bao gồm: (i) Giới hạn việc đi vào những khu vực quân sự vì lý do an ninh quốc gia; (ii) Những giới hạn về quyền tự do cư trú ở những nơi có cộng đồng thiểu số hoặc bản xứ sinh sống[6]...(đoạn 16). Tuy nhiên, cần lưu ý là kể cả khi những hạn chế đưa ra được coi là thích đáng thì vẫn còn một khía cạnh nữa phải tuân thủ, đó là việc áp dụng những hạn chế đó phải phù hợp với những quyền khác được ghi nhận trong ICCPR và với những nguyên tắc cơ bản về bình đẳng và không phân biệt đối xử. Bởi vậy, sẽ bị coi là vi phạm Công ước nếu việc hạn chế xuất phát từ sự phân biệt đối xử về chủng tộc, giới tính, sắc tộc, ngôn ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị hay quan điểm khác, nguồn gốc dân tộc hay xã hội, sở hữu, nguồn gốc xuất thân hay địa vị khác (ví dụ, việc áp dụng các biện pháp ngăn cản phụ nữ được tự do đi lại hay rời khỏi đất nước bằng cách đòi hỏi họ phải có sự đồng ý hoặc có chồng đi cùng là vi phạm Điều 12) (đoạn 18).

Thứ mười một, quyền trở lại đất nước mình không chỉ là quyền của một người được trở lại sau khi rời đất nước mà còn là quyền của một người có quốc tịch nước đó nhưng sinh ra ở nước ngoài và lần đầu tiên trở về nước mà mình mang quốc tịch (đoạn 19). Nó cũng hàm ý về quyền của một người được ở lại nước mình và cấm việc di dân bắt buộc hoặc cưỡng chế người dân đến các nước khác (đoạn 19). Về chủ thể của quyền, do đại từ nhân xưng dùng trong Khoản 4 Điều 12 là không ai (no one) và cụm từ nước mình[7] (his own country) sử dụng trong Khoản 4 Điều 12 (mà có nội hàm rộng hơn so với cụm từ nước mình mang quốc tịch (country of his nationality) nên chủ thể của quyền này không chỉ giới hạn ở những người có quốc tịch của một quốc gia mà bao gồm cả những người mà có mối quan hệ đặc biệt với quốc gia đó, ví dụ như những người từng là công dân của một nước nhưng đã bị tước quốc tịch của nước này theo cách thức không phù hợp với luật quốc tế, hay những người có quốc tịch của một nước nhưng quốc tịch của người đó bị phủ nhận do nước này sáp nhập vào một nước khác hoặc thay đổi chế độ chính trị (đoạn 20). Chỉ có một số ít trường hợp mà việc từ chối quyền của cá nhân được trở về nước mình có thể coi là hợp lý. Trong mọi trường hợp, cá nhân không thể bị tước đoạt một cách trái pháp luật quyền được trở về nước mình, bất kể sự tước đoạt đó phát sinh từ hoạt động lập pháp, hành pháp hay tư pháp; và kể cả khi một nhà nước đã ra quyết định tước quốc tịch của một cá nhân hoặc trục xuất một cá nhân đến một nước thứ ba thì cũng không được ngăn cản cá nhân này được trở lại đất nước của mình.

Điều 13 ICCPR đề cập cụ thể tới quyền tự do đi lại, cư trú trong mối quan hệ với người nước ngoài, theo đó, một người nước ngoài cư trú hợp pháp trên lãnh thổ một quốc gia thành viên Công ước chỉ có thể bị trục xuất khỏi nước đó theo quyết định phù hợp pháp luật, và trừ trường hợp có yêu cầu khác xuất phát từ lý do chính đáng về an ninh quốc gia; người bị trục xuất phải được phép đệ trình những lý lẽ phản đối việc trục xuất, được yêu cầu nhà chức trách có thẩm quyền, hoặc một người hoặc những người mà nhà chức trách có thẩm quyền đặc biệt cử ra, xem xét lại trường hợp của mình, và được có đại diện khi trường hợp của mình được xem xét lại.

Về nội dung Điều 13 ICCPR, trong Bình luận chung số 15 thông qua tại phiên họp thứ 27 năm 1986, HRC đã làm rõ thêm một số khía cạnh, có thể tóm tắt những điểm quan trọng như sau:

Thứ nhất, các quyền trong ICCPR được áp dụng cho tất cả các cá nhân đang ở trong lãnh thổ và dưới quyền tài phán của các quốc gia  như đã được nêu rõ trong Khoản 1 Điều 2 của Công ước. Như vậy, chủ thể của các quyền trong ICCPR là tất cả mọi người, bất kể công dân hay người nước ngoài (đoạn 1). Quy tắc chung ở đây là các quyền trong ICCPR, ngoại trừ một số quyền chỉ được áp dụng cho công dân (Điều 25), hoặc chỉ áp dụng cho người nước ngoài (Điều 13), còn lại đều phải được bảo đảm cho tất cả mọi người mà không có sự phân biệt về vị thế công dân và người nước ngoài (đoạn 2)[8].

Thứ hai, ICCPR không quy định quyền nhập cảnh hay cư trú của người nước ngoài trên lãnh thổ nước khác. Về nguyên tắc, đây là vấn đề thuộc quyền quyết định của các quốc gia thành viên. Tuy nhiên, trong một số hoàn cảnh nhất định, một người nước ngoài có thể nhận được sự bảo vệ của ICCPR, kể cả liên quan đến hai vấn đề nhập cảnh và cư trú, ví dụ như nếu họ bị phân biệt đối xử, bị đối xử vô nhân đạo và để hòa nhập gia đình (đoạn 5).

Thứ ba, các quốc gia thành viên có thể đưa ra những điều kiện chung nhất định, ví dụ như về đi lại, cư trú và làm việc, với người nước ngoài khi chấp nhận cho họ nhập cảnh. Những điều kiện chung tương tự cũng có thể được áp đặt với những người nước ngoài quá cảnh. Tuy nhiên, khi đã cho người nước ngoài nhập cảnh vào lãnh thổ của mình, quốc gia có liên quan phải bảo đảm các quyền của họ theo quy định trong ICCPR (đoạn 6). Cụ thể, người nước ngoài trên lãnh thổ nước khác có quyền cố hữu là được sống; quyền được pháp luật bảo vệ; quyền không bị tra tấn, đối xử hay trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hay hạ nhục; quyền không bị bắt làm nô lệ hay nô dịch; quyền không bị bỏ tù vì không hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng; quyền tự do đi lại, cư trú, tự do rời khỏi đất nước; quyền được công nhận là thể nhân trước pháp luật; quyền bình đẳng trước pháp luật và được pháp luật bảo vệ một cách bình đẳng; quyền được xét xử công bằng, công khai bởi một tòa án độc lập, vô tư, được thành lập theo pháp luật; quyền được đối xử nhân đạo và tôn trọng nhân phẩm khi bị tước tự do; quyền được bảo vệ khỏi bị can thiệp tùy tiện vào đời tư, gia đình, con cái, người thân; quyền tự do tư tưởng, tín ngưỡng, tôn giáo, tự do biểu đạt; quyền lập hội và hội họp; quyền kết hôn lập gia đình; các quyền dành cho người thiểu số...Các quốc gia thành viên không được phân biệt đối xử giữa công dân và người nước ngoài trong việc thực hiện các quyền đã nêu. Những quyền này chỉ có thể bị giới hạn với người nước ngoài dựa trên những quy định có liên quan trong ICCPR (đoạn 7).

Thứ tư, khi một người nước ngoài được cho phép cư trú hợp pháp ở một quốc gia, thì người đó có quyền tự do đi lại và cư trú trên lãnh thổ quốc gia đó, và những quyền này của họ chỉ có thể bị hạn chế theo Khoản 3 Điều 12. Những quy định khác biệt về việc áp dụng quyền này giữa công dân và người nước ngoài, hoặc giữa những người nước ngoài thuộc các quốc tịch khác nhau cần phải dựa trên quy định ở Khoản 3 Điều 12. Do bất cứ sự hạn chế nào với các quyền này phải được xem xét trong mối tương quan với các quyền khác trong ICCPR, nên một quốc gia thành viên không thể tùy ý ngăn cản một người nước ngoài trở về nước mình bằng cách không cho anh ta nhập cảnh hoặc trục xuất anh ta tới một nước khác (đoạn 8).

Thứ năm, Điều 13 ICCPR chỉ áp dụng cho những người nước ngoài cư trú hợp pháp trên lãnh thổ một quốc gia chứ không áp dụng cho những người nước ngoài có tư cách không hợp pháp. Nếu việc trục xuất người nước ngoài gắn với việc bắt giữ thì họ còn phải được hưởng các bảo đảm quy định ở các Điều 9 và 10 ICCPR. Trong trường hợp việc bắt giữ là để dẫn độ thì còn phải áp dụng các quy định khác có liên quan trong đến vấn đề dẫn độ trong luật pháp quốc gia và quốc tế[9] (đoạn 9). Quy định của Điều 13 rằng việc trục xuất phải bằng quyết định phù hợp pháp luật và quyền của người bị trục xuất được đệ trình những lý lẽ phản đối.., được yêu cầu...xem xét lại trường hợp của mình...là nhằm để ngăn chặn các hành động trục xuất tùy tiện, trục xuất hàng loạt mà không xuất phát từ lý do chính đáng về an ninh quốc gia như quy định của Điều 13. Thêm vào đó, không được phân biệt đối xử giữa những người nước ngoài khác nhau khi áp dụng Điều 13 (đoạn 9).


[1] Về vấn đề này, xem thêm Kết luận khuyến nghị số 456/1991 của Ủy ban, về Celepli kiện Thuỵ Điển, đoạn 9.2.

[2] Về vấn đề này, xem thêm Bình luận chung số 15 của Ủy ban, đoạn 8, tr. 20.

[3] Về vấn đề này, xem thêm Bình luận chung số 15 của Ủy ban, đoạn 9, tr. 21.

[4] Về vấn đề này, xem các Kết luận khuyến nghị số 106/1981 của Ủy ban, về vụ Montero kiện Urugoay, đoạn 9.4; số 57/1979, về vụ Vidal Martin kiện Urugoay, đoạn 7;  số 77/1980 về vụ Lichtensztejn kiện Urugoay, đoạn 6.1.

[5] Về vấn đề này, xem Bình luận số 57/1979, về vụ Vidal Martin kiện Urugoay, đoạn 9.

[6] Về vấn đề này, xem thêm Bình luận chung 23 của Ủy ban, đoạn 7, tr. 41.

[7] Xem thêm Bình luận chung số 23 của Ủy ban, đoạn 7, tr. 41.

[8] Quy tắc chung này về cơ bản cũng áp dụng đối với các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa trong ICESCR, tuy nhiên không rõ ràng bằng ở các quyền dân sự, chính trị. Nói cách khác, tính chất (hay đặc quyền) công dân trong việc hưởng thụ các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa tỏ ra rõ nét hơn so với trong việc hưởng thụ các quyền dân sự, chính trị. Cụ thể về vấn đề này xem các phần tiếp theo.

[9] Ví dụ như các quy định trong CAT và Nghị định thư bổ sung ICCPR về xóa bỏ hình phạt tử hình trong đó cấm dẫn độ một người sang các quốc gia mà có khả năng người đó sẽ bị tra tấn hay bị kết án tử hình.


(Theo Giáo trình Lý luận và Pháp luật về quyền con người, Khoa Luật - ĐHQGHN, NXB CTQG, 2009, tr.217 - 227)